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무상급식을 넘어 무상교육으로

[기고] 교육의 기본권은 보편적 복지 실현으로부터

김애화 새세상연구소 연구원

입력 2010-05-10 11:36:26 l 수정 2010-05-10 11:38:12

교육 이슈는 교육 그 자체로 독립적일 수 없다. 교육 참여 정도와 교육의 질은 부동산 정책이나 출산율, 지방 균형 발전 등 사회의 여러 영역들과 강력한 연관성을 가지고 있다. 출산율만을 보더라도 교육과 얼마나 깊은 연관성을 가지고 있는지 알 수 있다. 한국보건사회연구원, 2005년 조사에 의하면 1자녀에서 단산을 원하는 유배우자 부인(20-39세) 중 28.1%가 자녀의 양육, 교육 부담 때문이라고 대답했다. 또한 20-44세의 미혼남녀가 1자녀만을 원하는 이유를 물어본 결과, 자녀양육, 교육 부담 때문이라고 40.4%가 대답했다. 이 외에 다른 대답도 양육을 위한 여건이 되지 않기 때문이라고 대답했다. 사실 미혼, 기혼이든 여성들이 출산에 적극적이지 않은 것은 개별 가구가 부담해야 하는 자녀에 대한 교육비 부담 때문이라 할 수 있다. 그리고 부모의 소득 수준에 따라 자녀의 교육 수준이 결정되면서 교육이 사회의 양극화의 중요한 원인이라고 이해하고 있기 때문이다.

이제 우리는 자녀의 양육과 교육 부담을 부모의 몫으로 방치해서는 안 된다. 여성들이 보다 자유롭게 자녀의 출산과 교육을 결정할 수 있는 환경을 만들어야 한다. 그것은 양육과 교육을 공공화 하는 것이다. 국가가 책임져야 할 이유는 교육이기 때문이다. 다른 산업, 영역과의 관련성 때문만이 아니라, 현재와 미래 한국 사회를 결정하는 토대이며 바로 미래이기 때문이다.

무상급식은 헌법을 지키는 행위!

오랫동안 진보세력은 무상의료, 무상교육, 무상보육을 주창하며 현실화 노력을 경주해왔다. 지방선거 시기를 맞아 우리는 역사적인 전환을 경험하고 있다. 무상급식이 좌파 콤플렉스가 강한 우리 사회에 자연스럽게 받아들여지고 있다. 조중동이 포퓰리즘으로 몰아가고 있고 대통령은 사회주의 정책이라 일갈했지만 일부 한나라당 지방선거 주자들과 의원들마저 무상급식에 찬성하고 있다. 이러한 현상은 복지에 대한 사회의 의식이 넓어지는 청신호이다. 복지를 수익자 부담원칙에서 국가 공공성의 성질로 받아들이고 있는 것이다. 어쩌면 무상급식은 때늦은 정책일 수도 있다. 왜냐하면 우리 헌법 31조는 ‘의무교육은 무상으로 한다’라고 규정하고 있기 때문이다. 급식은 교육을 위한 비용이므로 수업료와 같이 취급되어야 한다. 즉 수업료가 무상이라면 당연히 학교에서 먹는 급식비도 무상이어야 한다. 나아가 수업료 외에 학교운영비, 교복, 교재 등이 무상으로 제공되어야 한다. 따라서 의무교육이 이루어지는 곳은 반드시 무상급식도 이루어져야 한다고 주장해도 틀린 것은 아닐 것이다.

우리나라의 의무교육 기간은 현재 9년이다. 우리나라 의무교육은 1954년부터 초등학교 1학년부터 시작되었고, 1959년에 초등학교에서의 의무교육이 완성되었다. 그리고 1985년부터 도서 벽지지역부터 중학교 의무교육이 시작되어 2004년 의무교육이 중학교 3년까지 이루어졌다. 중학교 의무교육까지 50년이 걸렸다. 그러나 온전한 의무교육으로 볼 수 없다. 수업료만 무상이기 때문이다. 따라서 헌법에 따라 의무교육인 중학교까지 교육 관련 모든 비용이 무상이어야 한다. 당연히 급식도 무상으로 제공되어야 할 것이다.

그런데 무상급식은 우리에게 또 다른 정치적 의미를 던져주고 있다. 무상급식 문제는 그 자체로 하나의 훌륭한 정책이면서, 무상교육이란 지향을 향해 다가가는 방법일 수가 있다. 왜냐하면 우선 ‘무상’이 주었던 한국 사회에서의 이미지, 불편함과 거리감이 깨지고 있기 때문이다. 이런 변화는 우리 국민의 민주주의 의식의 고양이 가져온 것이다. 복지 의식이 사회적 취약층에 대한 차별적 복지, 보상에서 보편적인 복지로 받아들여지는 의식으로 변화된 것이다. 그리고 이명박 정부와 앞의 신자유주의 정부들도 이러한 무상 요구를 사회가 적극적으로 받아들이도록 하는 데 한몫을 했다. 신자유주의 정부들이 만들어 놓은 사회적 불평등과 미봉적인 복지 정책의 한계를 깨닫게 되었다는 것이다. 그들의 정책에 바닥이 난 것이다. 그들이 제기하는 정책에 대해서, 실효성에 대해서 회의를 가지게 만들었다. 신뢰를 잃은 것은 정부가 아니라 신자유주의적 정책이다.

낯설던 강령을 현실적인 목표로!

2000년 1월, 민주노동당이 창당 당시 8개의 교육강령을 발표하였다. 유아교육의 공교육화, 중등교육을 무상 통합학교화, 국공립대 통합과 대학 간 수강 교류를 활성화, 사학의 공적 책임성을 강화, 평생교육 시스템 구축, 인간의 전면적 발달을 돕도록 교육과정을 혁신, 교육체제를 민주적으로 개혁, 교육재정을 GNP의 7% 수준으로 확충한다는 것이었다. 이 강령은 10년이 흐른 지금 추상의 수준에 머물지 않고, 구체적인 생생한 살아있는 소리가 되고 있다. 이미 민주당을 비롯한 자유주의 정당도 이 공약을 거부감 없이 차용하고 있다. 하물며 한나라당 고승덕 의원이 고등학교 무상교육 법안을 발의하였다. 한국사회에서 낯설고 선전용 구호로 주로 활용되던 강령이 이제는 현실적인 요구로 자리매김하고 있으며, 우리 앞에서 오히려 실천의 더딤을 개탄하고 있다. 현재의 과제는 교육선전이 아니라 ‘얼마만큼 현실적인 힘으로 만들어내는가’이다.

민주노동당의 정책이 힘을 발휘할 때이지만 민주노동당의 움직임이 잘 보이지 않는다. 오히려 민주노동당의 정책을 차용한 다른 정당과 의원들이 부각되고 있다. 8개의 강령 중 우선 첫 번째와 두 번째 강령을 적극화할 필요가 있다. 다양한 시민단체들과 무상교육을 중요 의제로 확산하여야 한다. 두 강령을 우선화해야 하는 것은 서문에서 서술한 바와 같이 누구나 공감할 수 있는 이슈라는 것이다. 교육비의 부담은 출산율, 서민경제에 중대한 영향을 끼치고 있다. 그리고 노령화 사회를 대비하기 위한 사람들의 준비에도 영향을 끼친다. 이러한 고통을 서민들이 실제적으로 피부로 느끼고, 강령의 성과를 서민들이 제일 많이 누릴 수 있기 때문이다. 우리에게 현재 요구되는 민주노동당의 정치력은 강령을 일시에 보여주는 힘이 아니라 장기적 방향성을 분절적으로 보여줄 수 있는 힘이다. 즉 집중이 필요하다. 그리고 집중점의 구체화가 필요하다. 그런 의미에서 8개 강령이란 조타 방향성을 견지하면서 역동적으로 이동할 필요가 있다.

1) 새싹이 푸르게 자랄 수 있게!

첫째, 유아교육의 공교육화를 이루고 사회적 책임을 확대한다. 취학 전 어린이 교육에 대하여 국가의 책임성을 높인다. 유아의 교육 기회를 평등하게 보장하며 핵가족화의 상황에서 유아의 공동체성이 발달될 수 있도록 3∼5세의 유아교육을 공교육체제에 포함시키며 단계적으로 이를 현실화한다. 유아교육의 질 향상을 위하여 유아교육기관에 대한 공적 관리체제를 구축한다. (민주노동당 교육 강령)

“될성부른 나무는 떡잎부터 알아본다.” 이 속담은 서민들의 가슴을 철렁 내려앉게 한다. 떡잎을 만들어내는 양육과정부터 서민들은 자녀에 대해서 죄책감을 갖게 된다. 아니 출산부터 죄책감, 짐을 가지게 된다. 왜냐하면 더 좋은 교육을 위한 경쟁과 교육의 양극화가 대입, 고입 경쟁에서만이 아니라 조기 영아교육, 유아교육부터 시작되기 때문이다. 또한 유∙초∙중∙고등학교 교육과정의 연계성을 감안하면 유아교육부터 부모들의 투자는 적극적이 될 수밖에 없다. 이러한 유아교육에 투자하는 것을 부정적으로 이해할 필요는 없다. 오히려 한국은 유아교육에 소홀했었다.

유아교육의 중요성은 어느 학교급보다 중요하다. 영유아기는 교육효과가 가장 높은 시기이기 때문이다. 미국의 유명한 연구(Perry Preschool Project)에 따르면 유아교육 1달러 투자시 16.14달러의 이익이 발생한다. 따라서 각 생애 단계 비교시, 영유아기의 인적자원투자 대비 효용의 비율이 가장 크다는 평가를 내린 연구이다. 이 연구는 전세계에 유아교육의 중요성을 알렸다. OECD(2005, Starting Strong Ⅱ)도 3-5세 아동의 취원율을 2010년까지 90% 이상으로 높이라고 권고하고 있다. 대부분 국가가 3세부터 유아교육에 편입중이고 영국, 프랑스, 스웨덴 등은 대상을 2세 이하까지 확대하고 있다. 그리고 유아교육과 보육 간 중복된 기능을 교육 중심으로 일원화하거나 연령별로 이원화하여 조정 완료단계에 있다. 영국, 스웨덴, 노르웨이 등은 교육으로 일원화하였고 프랑스, 독일, 덴마크 등은 3(2)세 이상은 교육으로, 2세 이하는 보육으로 조정되었다.

우리나라에서는 영유아 교육은 최근까지 다른 학교 교육과 달리 철저히 부모의 책임이었고, 교육보다는 오히려 보육의 의미가 강했다. OECD 25개 국가 중에서 우리나라를 제외한 대부분의 국가들이 2006년 기준, 만 3세 이상의 취원율이 90% 이상으로 나타나지만 우리나라는 2008년 현재 만 3세 이상의 (유치원)취원율이 38%로 낮은 국가로 보고되고 있다. 또한 유아 공교육화를 위한 유아교육비 지원은 OECD 국가 중 우리나라가 가장 낮은 국가로 보고되고 있다. 2008년 OECD 교육지표에 따르면 유아교육재정(보육시설 제외)에서 사적 부담률은 41.3%로 OECD 국가 평균 14.5%에 비해 3배 높다. 프랑스(9.2%), 영국(20%), 일본(31.4%)보다 높다. (OECD 2006, 2008)

그러나 우리나라도 세계의 추세, 교육 중심의 추세를 받아들여는 영ㆍ유아를 구분하여 복지정책을 구현하기 시작했다. 영아는 0세부터 만 35개월까지로 보육의 대상이 되고, 만 3세부터 만 5세, 초등학교 취학 전 연령까지는 유아교육법으로 지원하고 있다. 우리나라 교과부가 유아를 교육의 대상으로 설정하게 된 것은 진일보한 것이라 볼 수 있다. 즉 유아에 대해서 보육을 넘어선 교육이 필요하다는 것과 사회의 교육적 투자가 필요하다는 데 동의한 것이다.

그러나 유아를 교육의 대상으로서의 방향을 정하긴 했으나 이를 뒷받침할 시설과 교사 처우개선 문제는 해결되지 않고 있다. 아직도 국공립 시설에서의 유아 분담율은 불과 23%에 불과하다. 사립 시설은 국공립 시설보다 유아교육을 위한 환경이 열악하고 교사 처우조건도 낮은 편이다. 이것은 바로 유아교육에 대한 국가의 관심이 부족한 것을 보여주는 것이다. 따라서 민주노동당이 항상 제기해왔던 국공립 시설을 확대하는 것이 긴급하다.

유아교육법에 따른 지원내용을 살펴보면(2010년 기준), 우선 취학 전의 만 5세와 3-4세의 아동으로 나누어 정부의 지원 내용이 다르다. 만 5세 유아인 경우 소득 수준 하위 70% 이하의 가구(4인 가족 기준 436만원)는 무상교육의 기회가 주어진다. 공립인 경우는 월 57,000원 사립은 172,000원 지원받는다. 그리고 2010년 3월부터 3-4세 유아의 교육비가 차등지급이 된다. 차등교육비는 소득 하위 50%, 60%, 70%의 기준에 따라 100%, 60%, 30% 지급한다. 두자녀 이상이 경우, 소득 하위 70% 수준 이하의 가구인 경우 둘째 아부터 100% 지원한다. 또한 유아학비 지원 대상 아동이 종일반을 이용할 경우 수업료 외 종일제 유아교육에 필요한 비용을 추가 지원한다. 국, 공립은 월 3만원, 사립은 5만원 지원을 받는다.

이상에서의 현재 유아교육 지원내용을 보면 민주노동당 강령이 부분적으로 현실화되어졌다고 할 수 있다. 따라서 당의 강령이 업그레드, 구체화되어야 한다. 무상교육이 아닌 완전한 무상교육으로 업그레이드 할 필요가 있다. 현실적으로 유아교육의 사교육화 경향이 심화되고 있다. 그 일례로 유치원 등에서 특별활동프로그램이 진행되고 있다. 사립유치원의 72.5%, 공립유치원의 4.5%가 특기․적성교육을 실시(2005년)하고 있다. 최근에는 오후의 특별활동이 아닌 오전 정규 수업시간부터 전체 유아를 대상으로 실시하는 경향이 있다. 사립 유치원의 경우 보통 9만원을 추가로 부담해야 하는 것이다. 그러나 이에 대해서는 정부는 특별활동비에 대하여 상한선으로 규제를 할 뿐 지원을 하고 있지는 않다. 따라서 무상의 의미를 다시 새겨볼 필요가 있다. 정규 교육과정에서 발생되는 모든 교육비를 국가가 지원하는 것이 필요하다.

그리고 3-4세 아동의 경우는 자녀 수에 관계없이, 자녀 순서에 관계없이 100% 지원이 되어야 한다. 그리고 가구의 소득별 차별 지원은 즉각 철폐되어야 한다. 보편적인 무상교육이 되도록 전환되어야 한다. 5세 유아와 마찬가지로 당장 100% 무상교육이 실행되도록 민주노동당이 노력해야 한다.

2) 청소년 자녀를 가진 부모들의 허리 피기!

둘째, 중등교육을 무상 통합학교로 한다. 모든 학생들이 민주적인 사회생활과 노동생활, 문화생활을 영위할 수 있도록 중등교육을 통합학교체제로 개편하며 이를 무상으로 제공한다. 후기 중등교육은 학생들의 능력이 개발되고 고등기술교육과 고등교육을 준비할 수 있도록 교육과정을 운영한다. 통합학교체제를 골간으로 특수목적학교(기술고, 과학고, 예술고등)를 설치하여 저마다의 관심과 능력의 발달에 조응하여 알맞은 교육을 제공한다. 중장기적으로 1-5-5-4(2) 학제로 개편을 추진한다. (민주노동당 강령)

(필자는 둘째 강령 중 이 곳에서는 무상교육만을 다룰 것이다. 다른 내용은 학교체제와 관련이 있는 것으로 다른 지면에서 고민되어야 할 것으로 생각된다.)

사실상 중학교와 고등학교 학생의 교육비 부담은 새삼 언급할 필요가 없다. 전국민이 고민하고 고통 받고 있다고 해도 과언이 아니다. 특히나 교육비 부담 중 사교육비 부담에 관심이 집중되어 있다. 사교육이 비정상적으로 확대되고 있으며 그로 인해서 사회적 불평등을 초래하고 있기 때문이다. 그러나 사교육비 경감만큼 공교육비에 대한 부담도 늘어나고 있다. 특기적성비와 보충교육비 등 공교육에서 학부모가 부담하는 비용도 지역 간에 최고 15배까지 차이나는 것으로 드러났다. 이 비용은 학교운영 지원비, 현장 학습교육비, 학생수련활동비, 학교급식비, 특기적성교육활동비, 청소년 단체 활동비, 수준별 보충교육비 등 학교에 내는 비용을 모두 포함한 것이다. 학생 간 교육 불평등으로 이어질 수 있는 만큼 대책 마련이 시급하다는 지적이다. (세계일보, 2009.10.23 ) 그렇다면 이러한 부담은 어떻게 해결할 것인가.
현재는 초등학교와 중학교 9년 무상의무교육을 실시하고 있다. 그러나 현재 중학교 교육은 완전 무상교육이 아니다. 중학생 일인당 연간 약 14만원에서 22만원까지의 학교 운영지원비를 학부모가 부담하고 있기 때문이다. 학교운영지원비의 규모가 해마다 증가하는 추세이다. 여기에 학교 급식비, 방과 후 수업 등 학부모 부담금들을 포함하면 사실상 무상교육이 아니라 수업료 면제일 뿐이다.

그렇다면 왜 고등학교까지 무상교육이 현재 확대되어야 하는가. 아래 표에서 보는 바와 같이 중학교에서 고등학교로 진학률은 자발적 진학 포기를 제외하면 100%라 할 수 있다. 이는 특수한 계층의 교육이 아닌 보통교육이 된 지 오래되었다. 대학 진학률도 80%를 넘고 있다. 국가가 보통교육으로 인정해야 할 시점이다. 그렇다면 보통교육은 의무교육, 무상교육이 되는 것이 마땅하다. 현재 고등학교의 무상교육이 농산어촌지역에 한해서 일부 시행되고 있다. 농산어촌지역의 경우 고등학교의 80%가 여기에 해당된다. 고등학교 무상교육이 전국으로 확대되어야 한다.

취학률 및 진학률

07~09년도 취학률 및 진학률 (단위 %)



그리고 무상화의 범위는 중학교 무상교육과 같이 수업료 외에 교육비 외에 정규과정 속에서 필요한 비용 일체를 포함하는 것을 원칙으로 하여야 한다. 단계별로 무상화의 수준을 수용할 수 있어도 그 실행 일정이 분명히 사회적으로 동의되어야 한다. 그리고 교육의 질을 보장하기 위해서는 동시에 적정한 학교 시설을 포함해야 한다. 과밀학급으로 인해서 학생들의 수준에 맞는 학습에 장애가 되고 있다. 학교 시설을 보충하여 학생들의 수준에 맞는 맞춤형 교육과정이 되도록 해야 한다. 개별 맞춤형 학습이 되지 않더라도 수준별 협동을 통한 학습이 이루어질 수 있는 적정한 규모가 확보될 때 사교육비 경감효과를 기대할 수 있다. 표에서 보는 바와 같이 학급당 학생수가 OECD 평균 학생수보다 10-12명 더 많다. 이는 학생들 수준에 맞는 교육과정을 실행하기 힘든 조건이 된다.

학급당 학생수 (2007)

2007년 학급당 학생수 (단위 : 명)



이제 고등학교의 공교육비 부담을 구체적인 수치로 판단해 보자. 한 포탈 사이트에 고등학생 부모가 올린 교육비 가정통신문을 보면 서민들의 교육비 부담을 쉽게 판단할 수 있다.

첫 입학 후 지출 (2010년 1월)

첫 입학 후 지출(2010년 1월 기준)



월 교육비

월 교육비 지출 통계.



월 교육비에는 표에서 나타난 바와 같이 보충학습비와 특강비, 그리고 그것들과 관련한 교재비, 하복교복비가 포함되지 않은 것이다. 학교급식비와 학교 통학비를 3개월(방학기간) 빼고 연 지출비로 계산해보면 연 지출총액이 3,591,500원이 된다. 분기별 보통 15회 수업에 4만~6만원을 내는데, 역시 과목당 1만2000원 정도의 교재를 별도로 구입하게 한다. 따라서 2과목을 수강하는 경우, 교재비를 포함하여 분기별 15만원 정도를 지출하게 된다. 그렇다면 얼추 보충학습비를 포함하면 연 4백만원을 초과한다.

이렇게 수익자부담의 원칙에 묶어두기에는 가구당 부담해야 하는 공교육비가 너무 크다. 고등학교는 중학교와 달리 더 많은 비용항목이 추가되고 그 비용 수준도 높다. 1년에 최소 4백만은 서민들에게 큰 부담이 아닐 수 없다. 고등학교 학생을 둔 학부모의 허리는 휘게 될 수밖에 없다. 이런 환경에서 학생이 자유롭게 학습에 참여할 수 없다는 것은 자명하다. 따라서 서민 자녀들이 평등하게 질좋은 교육을 받을 권리가 보장되지 못하는 것이다. 민주노동당의 고등학교 무상교육 실천은 바로 서민의 허리를 피게 하는 성과를 낳을 것이다.

교육 이슈가 활성화되는 지방선거

이번 6.2 선거는 어느 선거보다 교육문제가 유권자의 관심을 받고 있다. 이번 지방선거가 최초로 교육감, 교육위원 선거와 동시에 진행되고 있기 때문이기도 하다. 교육에 대한 유권자의 체감도가 높아지면서 지방선거 입후보자들도 교육문제 해결의지를 보이며 유권자의 표를 모으고 있다. 무상급식으로 시작된 지방선거 쟁점은 초기보다는 흐려지고 있다. 오히려 현재는 지방선거의 쟁점으로 떠오르는 것이 없다. 한나라당은 천안함 사건과 전교조 명단 공개로 지방선거에서 한바탕 과감한 보수적 바람을 일으키려 하고 있다. 이번 6.2 선거는 무상급식, 전교조 명단으로 교육문제가 끊임없이 제기되고 있다. 유감스럽게도 무상급식을 이어서 무상교육으로 쟁점을 만들어가기 힘든 정국이 되고 있다. 그러나 지방선거 유세가 본격화되면 지역에서 지방 선거 분위기를 되찾길 기대해보면서 교육이슈로 서민들의 허리를 휘게 하는 교육비 부담에 대해서 우리의 대안을 분명히 제시해야 할 필요가 있다. 무상교육이 서민들이 체감하는 공약이 될 것이다.

- 3-5세 취학전 유아에 대한 무상교육 실현
- 초. 중. 고등학교 학급당 학생수를 20명으로 맞춤형 학습이 가능하게
- 중학교의 완전한 무상교육 (무상급식, 학교운영비 면제)
- 고등학교의 무상교육
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