대리인이 아닌 주권자인 국민이 직접 법을 만들고 사회 질서를 확립하는 직접민주주의는 현실에서 가능한 것일까?
국회의사당 전경.
역사를 거슬러 올라가 보면 실제로 우리나라에서 도입됐다가 사라진 제도 중 직접민주주의 요소를 담은 것들은 꽤 있다. 국가 차원에서는 폐기 국민투표제와 개헌안 국민발의제, 대통령발 국민투표제, 제헌 국민투표제 등이다.
1954년 헌법 개정 때 도입된 폐기 국민투표제는 국민거부권 제도의 일종이다. 주권 제약 또는 영토 변경을 가져올 국가 안위에 관한 중대 사항에 대해 국회 가결 후 1개월 이내 유권자 50만 명 이상이 발의해 국민투표를 실시하고, 3분의 2 이상이 찬성하지 않으면 국회 가결 사항은 효력을 잃도록 하는 제도다. 이 제도는 한 차례도 시행되지 못한 채 박정희 정부가 들어선 이후인 1962년 헌법 개정 때 없어졌다.
국민이 개헌안을 발의할 수 있도록 한 적도 있었다. 4.19 혁명 이후인 1960년 개정된 헌법에서 유권자 50만 명 이상이 동의해 개헌안을 발의할 수 있도록 한 제도다. 이 역시 한 번도 실행되지 못한 채 1972년 박정희 유신헌법에 의해 폐지됐다.
직접민주주의로 위장한 국민투표제도 있었다. 박정희는 1972년 유신헌법을 통해 대통령의 국민투표 회부권을 마련한 뒤, 1975년 2월 12일 유신헌법에 대한 찬반 투표를 실시해 사실상의 부정 투표로 유신헌법에 대한 신임을 얻었다.
의무적 국민투표 제도는 1962년 헌법 개정 때 도입된 것으로, 이후 헌법 개정이 이뤄질 때마다 적용됐다. 현행 헌법에서도 그대로 존재한다. 1987년 직선제 개헌 이전에 이 제도는 독재 유지를 위한 수단으로 사용됐다. 1969년 헌법 개정은 박정희 3선을 위한 것이었고, 1972년 개헌은 직선제를 간선제로 바꾸고 유신헌법을 만들기 위한 수단이었다. 전두환의 1980년 개헌도 간선제 및 7년 단임제 때문이었다.
직접민주주의, 불가능하지 않다
해외나 우리나라 지방자치 사례는 국가 차원의 직접민주주의가 불가능하지 않다는 점을 보여준다.
우리나라의 경우 지방자치 영역에서는 상당히 실효적인 직접민주주의 요소들이 존재한다.
대표적인 것이 주민조례발안제다. 지자체별 인구 대비 0.5~1%가 조례 제·개정 및 폐기를 청구하면 지방의회가 1년 이내에 이에 대해 심의·의결하도록 한 제도다. 10만 명이 참여해 청원을 성립시켜도 국회에서 무시하면 그만인 국민동의청원 제도와 비교하면, 주민조례발안제는 의결 기한을 정하고 임기만료 폐기를 방지한다는 측면에서 실효적이라고 할 수 있다.
2004년 도입된 주민투표제도 있다. 이는 지자체 유권자 중 5~20%가 지자체의 결정 사항에 대해 주민투표를 청구할 수 있도록 하는 제도다. 다만 의회에서 의결된 조례를 폐기할 수 있는 기능은 없다.
청구권자 10~20%의 청구로 지자체장과 지방의원의 직을 상실시키는 주민소환제도 2006년 도입됐다. 2007년 주민 다수의 반대에도 광역화장장 건립을 추진하던 하남시장과 시의원 2명에 대한 주민소환이 이뤄진 것이 유일한 사례다. 투표정족수 요건이 높고, 비례의원은 소환 대상에서 제외된다는 등 보완해야 할 요소도 있다.
이밖에 상급 지자체에 감사를 청구할 수 있도록 한 주민감사청구제, 위법 행위나 업무 태만을 한 지자체장을 상대로 소송을 제기할 수 있도록 한 주민소송제도 존재한다.
스위스 아펜첼(Appenzell) 지역 마을광장에서 주민들이 모여 거수로 투표하는 모습.
현대 국가에서 직접민주주의 역사가 가장 오래됐으면서도 가장 활발한 곳은 스위스다. 스위스에서 주 단위인 칸톤(Kanton) 직접민주주의는 1869년 취리히 주에서 도입됐고, 연방 차원 폐기 국민투표는 1874년, 국민발안은 1891년에 도입됐다. 연방 차원 국민투표는 1871년에서 2013년까지 모두 561번 이뤄졌는데, 국민발안이 184건, 폐기 국민투표가 172건, 의무적 국민투표(헌법 개정절차 등에서 의무화된 것)가 205건에 달했다. 국민발안과 폐기 국민투표는 1970년대 이후 급증했다.
스위스에서 연방 차원 국민발안을 제기하려면 18개월 안에 10만 명 유권자의 서명을 모으면 된다. 연방정부는 국민발안에 대해 유효한 것인지, 의결할 만한 것인지, 대안 권고가 필요한 것인지 보고서를 작성해 연방의회에 내면, 연방의회는 접수 30개월 안에 의결해야 한다. 연방의회가 원안을 통과시키기 않거나 대안을 의결하면, 발안위원회가 철회하지 않는 한 국민발안에 대해 국민투표를 하도록 돼 있다. 국민투표는 의결 후 10개월 안에 실시되며, 투표자 다수의 찬성을 받은 안은 즉시 효력을 발휘한다.
여기서 중요한 대목은 국민발안에서 국민투표로 넘어가는 구조다. 이 구조에서는 국민발안이 이뤄진 사안은 자연스럽게 사회적 논의 대상이 된다. 이러한 국민투표 자동회부 시스템은 국민발안에 대한 최종 결정권까지 국민이 갖는다는 점에서 국민주권 원리 또는 직접민주주의 원리를 충실하게 구현한다고 볼 수 있다.
또 눈여겨볼 지점은 투표율을 따지지 않는다는 것이다. 투표율 정족수를 두면 투표에 참여하지 않는 사람을 모두 의안에 반대하는 것으로 간주한다. 그러나 투표에 참여하지 않는 것을 반대 표결로 간주하기보단 투표 참여자에게 결정을 맡기는 것으로 봄으로써, 직접민주주의 훼손 요인을 제거했다.
스위스 지방자치단체 중 가장 작은 단위인 게마인데(Gemeinde)에서는 18세 이상 성인 시민이 직접 참석하는 상시 집회에서 직접민주주의 형식으로 의사결정을 한다.
독일식 직접민주주의는 스위스와 약간 구별된다.
독일은 1990년 통일 국면에서 연방에 새롭게 편입되는 5개 구동독 주에 직접민주주의적 요소를 도입했다. 이후 모든 주와 자치단체에서 주민투표와 주민발안이 도입됐다. 다만 독일 기본법에는 연방 수준의 국민투표나 국민발안에 대한 조항이 없다. 기존의 스위스 모델에서 연방 차원의 국민투표·국민발안을 뺀 것이 독일식 직접민주주의라고 할 수 있다.
이는 과거 히틀러가 1933년 국민투표법을 제정해 자신의 통치를 정당화하는 데 국민투표를 악용했던 전례가 영향을 미친 면도 있다.
남미에선 우루과이가 직접민주주의를 가장 활발하게 구현하고 있다. 제도화는 1917년에 이뤄졌다.
정부와 의회에서 발의된 개헌안에 대한 의무적 국민투표가 도입돼 있으며, 의회에서 통과된 법률을 거부할 수 있는 국민거부권, 아래로부터의 요구인 국민발안권이 보장된다. 국가 차원의 제도들뿐 아니라 지방자치 차원에서도 주민투표와 주민발안을 보장한다.
우루과이 국민이라면 누구나 유권자의 10% 이상의 지지 서명을 받아 의회에 법안 심의를 요구할 수 있다. 의회는 제출받은 법안을 3개월 내에 심의해야 하고, 이에 대해 헌법재판소가 최종판결을 하면 국민투표를 하게 된다. 스위스에서는 기본권과 국제법에 대한 국민발안을 허용하지 않는 것과 달리, 우루과이에서는 국민발안의 범위에 제한이 없다. 유권자 서명을 받는 기간은 정해져 있지 않고, 국민투표에서 과반 찬성을 얻으면 통과된다
다만 스위스의 게마인데 집회와 같은 상시적인 의사결정시스템이 존재하지 않아, 발의를 제안한 시민들이 다른 시민들을 직접 만나 설득하고 서명을 받아야 한다. 온라인 소통이 용이해진 요즘은 과거에 비해 효과적이고 활발한 사회적 합의 과정이 될 수 있다.
대선 후보자들의 생각은?
우리나라에서 직접민주주의 제도 도입과 관련한 정치권의 논의는 그리 활발하지 않은 상태다. 다만 꾸준히 논의 과제로 거론되어오긴 했다.
물리적으로는 국민들이 국민발안제와 폐기 국민투표제를 활용할 수 있게 헌법을 개정하는 일이 전제돼야 한다. 현행 헌법 제40조는 ‘입법권은 국회에 속한다’고 명시하고 있다. 이 대목을 ‘입법권은 국민 또는 그 대표기관인 국회가 행사한다’ 등으로 바꾸는 것이다.
이와 관련해서는 국회헌법개정특위 자문위원회가 2018년 1월 보고한 헌법 개정안 초안이 있다. 여기엔 ‘입법권은 국민 또는 주민이 직접 행사하거나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사한다’고 적시돼 있다. 자문위원회는 국민발안제와 폐기 국민투표를 규정한 법률안도 제시했다.
자문위원회는 보고서에서 “국회가 법안 통과에 소극적인 선거법과 재벌, 검찰 등의 입법 관련 로비에 취약한 검찰개혁, 재벌개혁 법안의 효과적인 입법을 위해 대의제 한계를 보완하기 위한 직접민주주의 제도 도입에 대한 국민적 요구가 비등하고 있음을 고려할 때 헌법에 국민발안제도의 헌법적 근거를 창설하는 것이 바람직하다”고 강조했다.
문재인 대통령이 2018년 3월 27일 발의한 헌법개정안에도 국민 발안권 요소가 담겨 있다. 이 개정안은 40조를 유지한 채 ‘국민은 법률안을 발의할 수 있다. 발의 요건과 절차 등 구체적인 사항은 법률로 정한다’는 56조 신설안을 뒀다.
21대 총선을 앞둔 작년 3월 강창일 당시 더불어민주당 의원 등 148명은 국민발안권을 담은 헌법개정안을 발의하면서, 총선에서 이 개정안에 대한 국민투표를 함께 실시하자고 제안하기도 했다.
이렇게 드문드문 공론의 장에 등장했다가 소리소문없이 사라지기를 반복한 직접민주주의 제도는 과연 차기 정부의 정치개혁 과제가 될 수 있을까? 주요 대선 후보 측에 직접민주주의 제도와 관련한 질의를 보내 답변을 들어봤다.
‘민중의소리’는 더불어민주당 이재명, 국민의힘 윤석열, 정의당 심상정, 국민의당 안철수, 진보당 김재연, 무소속 김동연 후보 측에 질의서를 보냈다. 국민의힘 윤석열 후보 측을 제외한 다섯 후보 측은 국민발안제 도입을 비롯해 직접민주주의 요소를 강화할 필요성이 있다는 데 동의한다는 회신을 보내왔다.
국민발안제 등 직접민주주의 제도 도입에 긍정한다고 응답한 후보 측의 경우 정책구상의 구체성 및 완결성, 우선순위에서 다소 차이를 보였다.
이재명 더불어민주당 대선 후보
더불어민주당 이재명 후보 측은 국민소환제와 국회의원 면책특권 제한과 같이 정치인 개인의 인신에 제약을 가하는 형태의 직접민주주의 요소를 우선적으로 언급했다.
이 후보 측은 “현재는 국회의원이 의무를 위반한 경우나 직권남용·직무유기와 같은 위법·부당한 행위를 해도 파면할 수 있는 제도가 없다”며 “수차례에 걸쳐 국민이 직접 국회의원을 파면할 수 있도록 하는 국민소환제도를 도입하고, 국회의원 면책특권을 제한해야 한다고 밝힌 바 있다”고 했다.
또한 “현행 입법청원에는 국회의원 1인의 소개를 받아서 할 수 있는 입법청원과 국민동의입법청원이 있으나, 두 가지 유형의 입법청원은 형식적으로 운영되고 있어 국민의 입법참여 욕구를 충족시킬 수 없다”며 “따라서 국민발안제를 적극적으로 검토할 필요가 있다”고 강조했다.
아울러 “국민발안제 도입 이전이라도 입법청원 제도를 개선해야 한다”며 “30일 이내 10만 명 동의 요건을 대폭 완화하고, 청원이 성립되면 해당 상임위에서 일정 기간 내 심사할 수 있도록 해야 한다”고 덧붙였다.
정의당 심상정 대선 후보.
정의당 심상정 후보 측은 “국민소환제 도입과 관련해서는 외국 사례와 현행 헌법에서의 실현 가능성을 감안해 검토하고 있다”면서 “헌법 개정 국민발안제 도입과 입법청원제도의 실효성 확보, 국민투표 대상 및 발의주체 확대 등을 제시할 것”이라고 밝혔다.
국민의당 안철수 후보 측은 선거제도 개혁과의 병행을 강조했다. 안 후보 측은 “민심이 제대로 반영돼 대표자가 선출되는 정치제도를 구현하기 위한 대통령 결선투표제와 독일식 연동형 비례대표제 도입과 함께 ‘국민이 주인 되는 국민 중심 정치’ 구현을 위한 국민소환제·국민발안제 도입을 적극 검토할 것”이라고 했다. 이어 “정치권이 스스로 개혁할 수 없는 사항은 국민이 직접 제안하고 투표를 통해 결정할 수 있는 국민발안제 등 확대를 위해 노력할 것”이라고 덧붙였다.
무소속 김동연 후보 측은 “시민 참여와 권력기관에 대한 민주적 통제를 강화하는 방안”을 강조했다. 또한 “‘국민소환’처럼 공약으로 발표한 내용도 있고, ‘국민발안’과 ‘국민투표’처럼 ‘대한민국 금기깨기’(지난 7월 발간한 저서)에 기재한 내용도 있다”며 “특히 ‘국민투표’ 제도는 5호 공약에서 ‘헌법개정 국민회의’를 통한 헌법개정안 도출과 국민투표 부의를 제안한 바 있다”고 설명했다.
진보당 김재연 후보는 다른 후보들에 비해 상당히 구체적인 정책구상을 내놓았다. 선거제도와 관련해서는 안철수 후보 측과 마찬가지로 대통령 결선투표제, 독일식 연동형 비례대표제 도입을 강조했다.
진보당 김재연 대선 후보. 자료사진.
국민발안제와 관련해서는 국민발안과 국민투표를 연동시킨 스위스식 직접민주주의 제도와 유사한 대안을 제시했다. ▲유권자 50만 명 서명으로 개헌 발안 -> 공고 3개월 이내 국민투표 회부 -> 과반수 찬성 확정 ▲유권자 30만 명 서명으로 법률 발안 -> 국회 의결로 확정하되 국회가 거부하거나 대안을 제시할 경우 국민발안일 6개월 내 국민투표 실시 -> 선거권자 4분의 1 투표와 과반수 찬성으로 확정 등이다. 지역구 선거권자 15% 이상 동의로 발의할 수 있는 국민소환제와 국민 10% 이상이 발의해 대통령이 회부할 수 있도록 하는 국민투표제도 제시했다.
김동연 후보와 김재연 후보는 국민발안과 국민투표 외에 ‘시민의회’ 제도 도입을 언급해 눈길을 끌었다.
김동연 후보가 제시한 ‘시민회의’의 골자는 지역·성별·연령 등 인구 분포를 반영해 무작위 추첨으로 국회 밖의 ‘작은 궁중’을 구성하고, 사회갈등 의제나 국회의원들의 이해와 직결되는 사안에 한정해 의사 결정을 하는 것이다. 임기는 1~2년 단기로 하며, 실비 성격 수당 외 다른 특권은 일절 부여하지 않는다.
김재연 후보 역시 “헌법이나 선거법처럼 국회의원 등 기득권 세력이 스스로 개혁하지 못하는 사안에 대해 어떠한 이익집단들로부터 상대적으로 자유로운 300명의 사람들을 무작위로 ‘추첨’해 ‘시민의회’를 구성하고, 국가의 중대 사안에 대해 전문가들의 도움을 받으며 활발한 토의와 숙의를 통해 결론을 내리며 국회에 권고하는 시스템을 구축한다면, 숙의민주주의와 직접민주주의에서 커다란 진전이 될 것”이라고 강조했다.
김 후보는 보수적 가톨릭 국가인 아일랜드가 2018년 낙태죄를 폐지하는 헌법 개정안을 의결할 수 있었던 배경으로 “추첨형 시민의회의 역할이 컸다”고 부연했다.
국민의힘 윤석열 후보 측은 답변을 회신하지 않았다. 윤 후보 측은 “(정치개혁 과제와 관련해 경선 당시) 정책자문단에서 만들어 놓은 안들이 있긴 하지만 선대위 구성 이후 당이 생각하는 정책 방향과 매칭을 시켜야 한다”며 “확실히 방향성이 잡혀 있지 않은 내용을 회신하기 곤란하다”고 했다.
[표시작]대통령선거가 4개월 남짓 앞으로 다가왔다. ‘누가 돼야 한다’는 이유보다 ‘누가 돼서는 안 된다’는 이유가 유독 넘쳐나는 요즘이다. ‘역대급 비호감 대선’ 등으로 평가절하 된다.
하지만, 이번 대선은 국가의 운명과 국민의 삶에 큰 영향을 미치게 될 것이다. 민중의소리는 이번 대선이 한국 사회가 더 진보적으로 발전하는 계기가 돼야 한다고 믿는다.
‘2022 더 왼쪽으로’는 대선에서 주목할 만한 진보적 대안을 조명해보는 기획이다. 연말까지 몇 차례에 걸쳐 독자들에게 전할 의제와 주장에 많은 관심과 성원 부탁드린다.
